Государственный контроль в РФ: теоретико-правовые основы. Лекции правовое регулирование финансового контроля в рф Основные принципы государственного контроля

Государственный финансовый контроль: Понятие, принципы, органы управления.

Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

Ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;

Несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

Недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.

В общем и целом цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению - включая стадии планирования, формирования, распределения и использования - государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

Предмет и метод государственного финансового контроля

Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

Принципы государственного финансового контроля

Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы.

Принцип плановости – он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

Принцип системности означает , что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает , что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.

Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

В Российской Федерации государственный финансовый конт­роль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, Мини­стерство финансов Российской Федерации, федеральное казначей­ство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ, Федеральная на­логовая служба, Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба, контрольно-ревизионные службы федеральных органов исполнительной власти и др.

Ведущим органом государственного финансового контроля исполнительной власти является Министерство финансов РФ. В его состав входят различные контролирующие службы.

Одна из главных ролей при осуществлении финансового конт­роля отводится Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Специалисты Службы проводят ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, использу­ющих средства федерального бюджета. Они контролируют целевое использование бюджетных средств, осуществляют встречные провер­ки предприятий и организаций - контрагентов ревизуемого хозяй­ствующего субъекта, контролируют эффективность использования бюджетных средств, следят за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой по­мощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджет­ных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций и т.п.

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществ­ляет функции по противодействию легализации (отмыванию) дохо­дов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных орга­нов исполнительной власти.

Федеральное казначейство контролирует соблюдение действу­ющего законодательства в области исполнения федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по доходам и расходам. В субъектах Российской Федерации могут быть созданы собственные казначейские органы для осуществления контроля за испол­нением территориальных бюджетов.

К органам государственного финансового контроля относятся также органы, осуществляющие налоговый контроль. Это в первую очередь Федеральная налоговая служба. Инспекции этой службы ведут учет налогоплательщиков, проводят налоговые проверки по соблюдению налогового законодательства, контролируют полноту и своевременность перечисления налогов в бюджеты всех уровней бюджетной системы.

Определенные полномочия по осуществлению государствен­ного финансового контроля в соответствии с Налоговым и Таможен­ным кодексами Российской Федерации имеют таможенные органы, обеспечивающие поступление примерно третьей части доходов феде­рального бюджета

Специально созданная в соответствии с Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ Счетная палата РФ является постоянно действующим органом финансового контроля, образованным Федеральным Собранием и подотчетным ему.

Ключевым условием достижения целей и задач государственного финансового контроля является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы государственного финансового контроля. Данные требования по своей сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность отдельных элементов государственного финансового контроля, а также эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в целом. Схематично данные принципы и требования представлены в приложении.

Итак, следующие принципы являются базовыми правилами, краеугольным камнем государственного финансового контроля. После наименования каждого принципа раскрывается его содержание.

1. Принцип законности.

Среди всех принципов государственного финансового контроля важнейшее значение имеет принцип законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала государственный финансовый контроль берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов государственного финансового контроля (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам.

Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).

Принцип законности предусматривает следующее:

• - качество нормативно-законодательной базы государственного финансового контроля и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт способствует развитию и совершенствованию системы государственного финансового контроля и в целом должным образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой предусматривают совершенно ”законную” (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);
• - соблюдение норм права органами государственного финансового контроля (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.
• 2. Принцип независимости.

Органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.

Принцип независимости органов государственного финансового контроля имеет важное государственное значение, так как при реализации этого принципа органы государственного финансового контроля будут иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа государственного финансового контроля определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных органов государственного финансового контроля, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления). При этом сама структура органов государственного финансового контроля может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.

Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей.

Фактором независимости являются, кроме того, и источники финансирования органов государственного финансового контроля: финансирование системы должно быть бюджетным и выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять:

• а) предмет своей контрольной деятельности,
• б) методы контроля,
• в) содержание и формы отчетов.

Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких запросов (по формально установленным основаниям).

В то же время независимость снижается при законодательном ограничении отдельных вопросов деятельности органа государственного финансового контроля. Например, независимость Счетной палаты РФ снижена при законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов палат парламента (т.е. остается возможность оказывать прямое давление на Счетную палату РФ).

3. Принцип гласности (публичности или открытости).

Важность принципа гласности государственного финансового контроля определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность государственного финансового контроля - необходимый атрибут современного демократического общества.

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны) не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка, как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки).

Необходима тесная связь органов государственного финансового контроля со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.

При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьей контролера.

4. Принцип объективности.

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую-бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

5. Принцип ответственности.

Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах:

• а) ответственность контролеров,
• б) ответственность контролируемых,
• в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).

Рассмотрим последовательно эти аспекты, в связи с предметом настоящего исследования.

Каждый субъект за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля.

Вообще говоря, ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное благосостояние в целом.

В то же время следует признать, что этот принцип нарушается как исполнительной, так и законодательной властью.

Но стоит также отметить, что вопросы ответственности в полной мере не отражены и в Законе о Счетной палате РФ (там лишь указано об ответственности инспекторов, но нет ни слова об ответственности ее членов за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на нее задач).

Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб).

Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения) на основе представлений или предписаний органов государственного финансового контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть предусмотрено в нормативно-правовых актах.

6. Принцип сбалансированности.

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.

7. Принцип системности.

Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующей элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь всех вышеуказанных принципов.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями .

Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.

До настоящего времени не закреплены нормативно определения контроля и надзора. Не выработана и общая научная позиция.

Ряд ученых полагает, что надзор является разновидностью контроля который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.

По мнению Резиной Н.А., отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике .

В науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:

1) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

2) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

3) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах .

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль . К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль . Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.

Особое значение для предпринимательской деятельности имеет налоговый контроль. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках .

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) , который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.3 ст.1).

Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении определенных мероприятий государственного контроля (надзора).

К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке .

К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.

Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.

В настоящей статье рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства.

Подводя итог, следует сделать вывод, что проблема создания эффективного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера. Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Как показывает анализ правоприменительной практики, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов. Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.

В связи с этим на современном этапе развития экономики необходимо создать оптимальную систему контроля и надзора, которая обеспечит как дальнейшее развитие предпринимательства в России, так и его добросовестность и качество.

Принципы и формы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Право хозяйствующих субъектов на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора).

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 03.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп.,...

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральным законом от 03.11.2015 N 306-ФЗ с 1 июля 2016 года статья 21 будет дополнена пунктами 2.1 и 2.2.

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

46. Государственная регистрация юридических лиц: понятие, юридическая природа и значение. Ведение государственного реестра юридических лиц.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - государственная регистрация) - акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской

Деятельности

Понятие государственного (надзора) и муниципального контроля

2. Виды проверок

3. Организация и проведение плановой и внеплановой проверки

4. Ограничения при проведении проверок

5. Права и обязанности юридических лиц и ИП при проведении гос. контроля

ФЗ-294 от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Понятие государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Контроль представляет собой один из видов деятельности соответствующих лиц, наделенных определенным объемом полномочий. Контроль может осуществляться как на уровне хозяйствующих субъектов, так и на государственном (муниципальном) уровне. Применительно к высшим контрольным органам в «Лимской декларации руководящих принципов контроля », принятой Международной организацией высших контрольных органов в 1977 г., дается следующее определение контроля: «Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является 1) выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность 2) принять корректирующие меры , 3) в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или 4) осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».

Объектом контроля в самом широком понимании этого слова является поведение (действия) людей – участников общественного процесса.

Состояние государственного контроля на современном этапе отличается такими особенностями, как: 1) разнообразие видов контроля , 2) множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе. Так, например, только в системе федеральных органов исполнительной власти действует около 70 контрольных служб и подразделений . Почти все они имеют территориальные подразделения, обладающие различными полномочиями по реализации контрольных функций, 3) недостаточность разработанности методик (технологий) контроля.

При этом в России отсутствует система взаимодействия контрольных институтов, т.е. отсутствует единый координационный центр, в ведении которого были бы все контролирующие органы. В то же время, из ФЗ-294 следует, что в определенной мере в качестве такового органа в России выступает Генеральная прокуратура. Этот вывод следует из п. 6 ст. 9, в соответствии с которым все органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля должны направлять Генеральной прокуратуре проекты ежегодных планов проведения плановых проверок для формирования сводного плана проведения плановых проверок.

В США , например, эту важную функцию выполняет созданный в 1981 г. Президентский Совет по честности и эффективности , главной задачей которого является координация деятельности всех контрольно-ревизионных органов США в борьбе с различными злоупотреблениями в системе исполнительной власти. Совет возглавляет заместитель директора Административно-бюджетного управления Президента США. Кроме него, в Совет входят по должности заместитель министра юстиции, заместитель директора ЦРУ, директор Управления кадров, а также 19 генеральных инспекторов ведущих федеральных ведомств.

В Китае (КНР) координацию контрольных органов, организацию их взаимодействия осуществляет Министерство контроля , являющееся структурным подразделением Правительства КНР.

В Японии вопросы координации усилий министерств и ведомств в решении общегосударственных проблем решает Управление административного контроля при канцелярии премьер-министра Японии .

Законодательство РФ в области государственного контроля развивалось в основном путем включения соответствующих норм в специализированные законы по видам продукции (Законы о зерне, об алкогольной, о пищевой продукции и др.) либо в законы и другие акты об отдельных направлениях деятельности (о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о стандартизации, о сертификации, о защите прав потребителей, о налогах, о валютных операциях и др.)

При этом указанные акты, как правило, не были увязаны и согласованы между собой, даже применяемые в них основные понятия и порядок контроля определялись по-разному.

В целях единообразия при проведении госконтроля 8.08.2001 г. был принят ФЗ- 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Более чем через 7 лет принимается новый Закон – ФЗ-294 от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Он упорядочил порядок проведения госконтроля, распространил нормы закона на муниципальный контроль. Название закона свидетельствует о том, что в деятельности надзорных органов существуют проблемы, если законодатель принимает закон «О защите..». Ведь можно было бы обозначить закон и иначе, например, «О надзоре и контроле…». В то же время из содержания закона не ясно, что законодатель вкладывает в понятие «защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Если исходить из ст. 23 закона, которая так и называется «Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)», то в ней речь идет о способах защиты (п. 1) и о возможности признания соответствующих актов недействительными (п. 3), то название закона не соответствует его содержанию. В то же время, в качестве «защиты» можно рассматривать и закрепленный в законе механизм проведения контроля (надзора).

Под государственным контролем (надзором) понимается (ст. 2)

деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на 1) предупреждение, 2) выявление и 3) пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований , установленных ФЗ, другими нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, посредством 1) организации и 2) проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, 3) принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,

а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по 1) систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, 2) анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности ЮЛ и ИП.

Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Возникает вопрос о соотношении понятий надзор и контроль , которые в ФЗ № 294 представлены как синонимы. В юридической литературе по данному вопросу нет единого мнения (см., например, Баранов М. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика // Право и жизнь. 2011. № 7–8, 9). Нет единства по данному вопросу и в законодательстве.

В законе определены отдельные виды государственного контроля (надзора ), на которые, во-первых , не распространяется действие его положений (п. 3, 4 ст. 1):

1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;

2) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;

5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

во-вторых , положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций;

2) государственный контроль за экономической концентрацией;

3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;

4) налоговый контроль;

5) валютный контроль;

6) таможенный контроль;

7) государственный портовый контроль;

8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

9) контроль на финансовых рынках;

10) банковский надзор;

11) страховой надзор;

12) надзор в национальной платежной системе;

13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности;

13.1) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов;

14) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

15) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

16) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

в-третьих, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора ):

1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией;

2) лицензионный контроль;

3) экспортный контроль;

4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;

5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

6) федеральный государственный надзор в области связи;

7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны;

9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта);

10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;

12) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

13) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии;

14) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

15) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;

16) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;

17) федеральный государственный пожарный надзор;

18) государственный строительный надзор;

19) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны;

20) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий;

21) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);

22) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;

23) государственный надзор за проведением лотерей;

24) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;

25) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

26) региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль.

В ст. 3 ФЗ № 294 определены основные принципы защиты прав проверяемых лиц при проведении контроля:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

(ст. 8) Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется ЮЛ, ИП, осуществляющими выполнение работ и услуг в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем работ и услуг.

В уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности указывается о соблюдении ЮЛ, ИП 1) обязательных требований, а также 2) о соответствии их а) работников, б) осуществляемой ими предпринимательской деятельности и б) предназначенных для использования в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным требованиям.

Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется ЮЛ, ИП в соответствующий орган после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к последнему одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине . Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган.

Таким образом, по существу презумпция добросовестности корреспондирует с презумпцией невиновности, действующей в административном и уголовном законодательстве.

Согласно ст. 1.5 КоАП ответственность может наступить, только если установлена вина лица в совершении данного правонарушения.

Лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей 1) нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля, а также 2) информации об организации и осуществлении контроля, 3) о правах и об обязанностях органов контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) ответственность органов контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля;

8) недопустимость взимания органами контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Виды проверок

Проводимые мероприятия по контролю разделяютсяна плановые и внеплановые; документарные и выездные.

Плановые проверки имеют своим предметом соблюдение а) обязательных требований и б) требований, установленными муниципальными правовыми актами, а также в) соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного и муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Их проекты в срок до 1 сентября, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют в органы прокуратуры. Органы прокуратуры до 1 декабря, предшествующего году проведения плановых проверок, формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещают его на официальном сайте Генеральной прокуратуры.

Предметом внеплановых проверок является соблюдение ю.л., ИП в процессе осуществления деятельности а) обязательных требований и б) требований, установленными муниципальными правовыми актами, в) выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, г) проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Плановая и внеплановая проверка может проводиться в форме документарной и (или) выездной проверки.

Документарная проверка

Предметом документарной проверки являются сведения , содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их а) организационно-правовую форму, б) права и обязанности, в) документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, г) исполнением предписаний и постановлений органов контроля.

Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа контроля.

Если в ходе проведения документарной проверки органы контроля обнаружат признаки нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа контроля вправе провести выездную проверку.

При проведении документарной проверки орган контроля не вправе требовать у ЮЛ и ИП сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

Выездная проверка

Предметом выездной проверки являются 1) содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, 2) а также соответствие их работников, 3) состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, 4) производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и 5) принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения ЮЛ или ИП и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

3. Организация и проведение плановой и внеплановой проверки

ФЗ № 294 устанавливает для всех контролирующих органов, подпадающих под действие данного Закона, единый порядок проведения мероприятий по контролю.

Этот порядок предусматривает непременное издание контролирующим органом распорядительного акта (приказа, распоряжения), в котором должны быть указаны:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля вручаются под роспись должностными лицами, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемых лиц с предъявлением служебных удостоверений.

Периодичность плановых проверок – они проводятся не чаще чем один раз в три года .

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня :

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере , плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года . Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов СРО проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов СРО и не менее чем двух членов СРО в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами. Как следует из ст. 9 ФЗ «О саморегулируемых организациях», контроль за членами СРО теперь возложен на СРО, – плановая проверка СРО своего члена должна проводиться не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения любым доступным способом.

В случае проведения плановой проверки членов СРО орган контроля обязан уведомить СРО в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении плановой проверки.

Организация и проведение внеплановой проверки

Предметом внеплановой проверки является 1) соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, 2) выполнение предписаний органов контроля, 3) проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, 4) по обеспечению безопасности государства, 5) по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, 6) по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах :

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На практике возникает вопрос, что следует понимать под возникновением угрозы причинения вреда жизни, здоровью и т.д.? До настоящего времени ответа на данный вопрос нигде не дано;

б) причинение вреда жизни

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Анонимные обращения и заявления не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства , может быть проведена по таким основаниям как: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни , здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В последнем случае , а также при обнаружении нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

Срок проведения как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 дней.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней , в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Внесение информации в реестры об отнесении организаций и ИП к субъектам малого и среднего предпринимательства является добровольным, на практике это может привести к нарушениям их прав.

По результатам проверки должностными лицами органа контроля составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. В акте проверки указываются:

1) дата, время и место составления акта проверки;

2) наименование органа государственного контроля;

3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя органа контроля;

4) фио и должности должностных лиц, проводивших проверку;

5) наименование проверяемого ЮЛ или ФИО ИП, а также ФИО и должность руководителя или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок. В нем должностными лицами органа контроля осуществляется запись о проведенной проверке. Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Для проверяемых журнал является источником доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении контролирующими лицами законодательства и т.п.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами , выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)

3.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Курбанов Рашад Афатович, д.ю.н., проф. Должность: Заведующий кафедрой гражданского и трудового права. Место работы: Российский государственный торгово-экономический университет.

Спектор Асия Ахметовна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры предпринимательского права. Место работы: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина.

Аннотация: В статье раскрываются общие и специальные принципы осуществления контроля в сфере предпринимательства. Автор высказывает свою позицию относительно критерия деления принципов контроля на общие и специальные.

Ключевые слова: понятие принципов, принципы госконтроля, общие и специальные принципы контроля.

PRINCIPLES OF THE STATE CONTROL IN BUSINESS SPHERE

Kurbanov Rashad Afatovich, Dr of Law, professor. position: Head of Civil and Labor Law chair. Place of employment: Russian State University of Trade and Economics.

Spector Asiya Akhmetovna, PhD at law. Position: Associate Professor of the Entrepreneurial Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin.

Annotation: In article the general and special principles of control in business sphere reveal. The author states the position concerning criterion of division of principles of control on the general and special.

Keywords: concept of principles, state control principles, the general and special principles of control.

Все страны в мире образуют определенные системы государственного контроля, которые действуют во многих областях (сферах) жизнедеятельности всего общества в целом. Не является исключением и система государственного контроля России. При этом правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность соответствующих органов, содержаться в различных нормативных актах, регулирующих правоотношения по осуществлению предпринимательской деятельности.

Контрольная деятельность уполномоченных органов власти всегда осуществляется на определенных принципах. При этом необходимо отметить, что в юридической литературе по-разному определяются принципы контроля. Например, Е.В. Шорина под принципами контроля понимает разработанные в науке и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые в совокупности обеспечивают его эффективность1. Анало-

1 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М. 1981. С. 61.

гичную позицию в отношении понимания принципов контроля занимает и О.Ф. Андрийко2. По мнению же авторов учебника «Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия», принципы контрольной деятельности представляют собой положения, определяющие важнейшие свойства той или иной деятельности, которые получили прямое законодательное закрепление или же вытекают закона3.

По нашему мнению, правовая природа принципов любой деятельности представляет собой основные начала, исходные данные, идеи, на которых основывается такая деятельность. Соответственно, под принципами контроля необходимо понимать основные начала, идеи и положения, в соответствии с которыми осуществляется контрольная деятельность.

В советский период в юридической науке господствовала точка зрения о необходимости деления принципов контроля на общие и специальные4. При этом под общими принципами понимались те, которые по своей природе выступали производными принципами от принципов управления обществом и государством в целом. А самостоятельные принципы характеризовали особенности контрольной функции государства как самостоятельной его функции.

В современной юридической литературе сохранилась тенденция к классификации принципов контроля, при этом в основе такой классификации лежит критерий деления всех принципов контроля на общие и специальные.

Так, в названном учебнике под редакцией А.П. Гуляева также упоминается об общих и специфических принципах контрольной деятельности5. По мнению авторов учебника, к общим принципам относятся следующие:

1) контрольная деятельность осуществляется исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;

2) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности;

3) принцип равенства всех перед законом;

4) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности;

2 Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13.

3 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13.

4 См, например: Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13-17; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Ту-ровцева. М.: Наука, 1970. С. 35 - 47; Мелкадзе О.В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986. С. 22 -29; Шорина Е.В. Указ. соч. С. 61 - 76 и др. Вместе с тем В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым применительно к процессу контроля выделялись три группы принципов: конституционные, общепроцессуальные и специализированные. См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 96 - 107.

5 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13-14.

5) участие в осуществлении контрольной деятельности заинтересованных лиц, а именно физических и юридических;

6) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности;

7) как общий принцип - принцип гласного осуществления контрольной деятельности;

8) презумпция невиновности подконтрольного физического или юридического лица.

В.И. Рохлин в целом соглашается с предложенными принципами, однако предлагает дополнить общие принципы контроля еще двумя принципами, а именно принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов6.

По нашему мнению, в качестве критерия деления принципов контроля на общие и специальные следует использовать критерий универсальности того или иного принципа. В том случае, если называемый принцип отражает не только контрольную деятельность уполномоченных органов власти, но и характеризует иную деятельность, он должен быть отнесен к общим принципам. Принципы, характеризующие исключительно контрольную деятельность, являются специальными.

Используя данный критерий, к общим принципам контроля в сфере предпринимательства следует отнести следующие принципы.

1). Принцип законности, который выражается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующих на территории РФ правовых предписаний. Причем это требование в полной мере относится как к подконтрольным субъектам предпринимательской деятельности, так и к уполномоченным государственным органам, участвующим в осуществлении контроля.

2). Принцип мониторинга. Данный принцип представляет собой систему мер, направленных на сбор данных и анализ показателей в целях совершенствования действующего законодательства в соответствии с поставленными целями.

3). Принцип единообразия, который выражается в установлении единых требований для всех подконтрольных субъектов. Однако надо иметь в виду, что данный общий принцип, который характерен не только для отношений контроля предпринимательской деятельности, получает дополнительное раскрытие в нормативных правовых актах, регламентирующих особенности контроля в различных сферах общественной жизни. Например, ст. 20 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»7 в качестве одного из принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике называет обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России. В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»8 общий принцип единообразия раскрывается в таких специальных принципах как применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, выпол-

6 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 94 - 95.

7 Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, № 13, ст. 1177.

8 Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом

регулировании» // СЗ РФ, 30.12.2002, № 52 (ч. 1), ст. 5140.

нению работ или оказанию услуг; единой системы и правил аккредитации и т.д.

4). Принцип баланса публичных и частных интересов в рассматриваемых отношениях. Данный принцип вытекает из конституционного принципа соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан. При определении пределов вмешательства государства в частные отношения, например, Курбатов А.Я. отмечает, что современный уровень развития российского общества и правосознания предполагает необходимость как минимум одного из принципов - соблюдения государством при ограничении и ином вмешательстве в частные интересы требования разумного баланса публичного и частного интереса. Это неизбежно затрагивает вопрос определения иерархии интересов, подлежащих правовой охране, что является задачей законодателя и сущности законотворческой деятельности9.

Устанавливая единые правовые основы рынка законодатель применяет публично-правовой тип регулирования рыночных отношений именно в целях защиты общественных (публичных) интересов. А поскольку осуществление свободной экономической деятельностью является одним из провозглашенных Конституцией РФ прав, законодатель ограничен в выборе правовых средств воздействия на осуществление предпринимательской деятельности, в том числе контрольной функции государства пределами использования публично-правовых основ.

Очевидно, что данный принцип является одним из основополагающих принципов публичных правоотношений, а также частноправовых отношений с элементами публичности.

5). Принцип разделения властей. Данный принцип является одним из основополагающих принципов политической организации общества. Свое закрепление он получил в Конституции РФ, причем, что также немаловажно, он содержится в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Смысл такого разделения состоит в том, чтобы предотвратить возможность злоупотребление властью путем ее сосредоточения в одних руках. В качестве средства для достижения поставленной цели служит установление такого взаимоотношения всех ветвей власти, при котором они могли бы сдерживать друг друга, при этом не допуская перевеса ни одной из них. В этом выражается еще один принцип государственного устройства - принцип равенства всех ветвей власти. Однако такое построение предполагает четкое разграничение компетенций и функций всех ветвей власти. В отношениях контроля предпринимательской деятельности данный принцип выражается в установлении разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных на ведение регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. А также муниципального контроля, законодательное закрепление которого явилось новеллой Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

9 Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 160 - 161.

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10.

6). Принцип открытости и доступности для подконтрольных субъектов нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Указанный принцип закреплен в законе в развитие положений Конституции РФ. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы подлежат официальному опубликованию, при этом неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, при осуществлении контрольной деятельности необходим открытый доступ к информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, об их компетенции и контрольных функциях. Данный принцип в Законе № 294-ФЗ выражается также в обязанности уполномоченного контрольного органа в ознакомлении подконтрольных лиц (по их просьбе) с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых субъектами предпринимательской деятельности.

7) Принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В случае ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей такие лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

К специальным принципам контрольной деятельности, по нашему мнению, можно отнести следующие.

1. Принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же подконтрольного лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В целях реализации данного принципа органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля взаимодействуют друг с другом при проведении проверок. Такое взаимодействие выражается в:

Информировании о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Определении целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

Информировании о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Подготовке в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления го-

10 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

сударственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Принятии административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Повышении квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

2. Принцип недопустимости требования контрольными органами к субъектам предпринимательства о получении последними разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

3. Принцип бесплатности проведения контрольной деятельности. Этот принцип означает недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение контрольных мероприятий.

4. Принцип презумпции добросовестности подконтрольного субъекта предпринимательской деятельности. Аналогичный принцип содержался в Законе от 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, этот принцип был заимствован из налогового законодательства. Однако в Налоговом кодексе РФ он сформулирован иначе, чем в Законе № 294.

Список литературы:

Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, 1994.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987.

Государственный и общественный контроль в СССР. / Под ред. В.И. Туровцева. - М.: Наука, 1970.

Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. - М., 2001.

Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. -СПб., 2003.

Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М. 1981.

Literature list:

Andriyko O.F. Control in the democratic state. Problems and tendencies. - Kiev, 1994.

Gorshnev V.M., Shakhov I.B. Control as the legal form of activity. - M.: Yurid. Lit., 1987.

State and public control in the USSR. / Under edition V.I. Turovtsev. - M.: Nauka, 1970.

Kurbatov A.Y. Combination of private and public interests at legal regulation of enterprise activity. - M., 2001.

Rokhlin V.I. Public prosecutor"s supervision and the state control: history, development, concept, parity. -SPb., 2003.

Shorina E.V. Control over activity of state bodies in the USSR. - M., 1981.